(Arquivo) Presidente Joe Biden participa de reunião bilateral com o presidente chinês, Xi Jingping, em 14 nov. 2022, no Mulia Resort, em Bali, Indonésia (Crédito: Foto oficial da Casa Branca/Cameron Smith/Flickr)

Dossiê “Vida e legado de Biden” 

Por Matheus de Freitas Cecílio* [Informe OPEU] [Dossiê Biden] [Política Externa Biden] 

O retorno de Trump à Casa Branca e sua estratégia frequentemente histriônica de enquadramento dos rivais – e aliados – americanos parecem ter dominado a impressão popular e a narrativa a respeito da política externa recente dos Estados Unidos. Embora o segundo governo Trump possa ser entendido como tendo, de fato, marcado certas mudanças estruturais na gestão da Grande Estratégia americana – como, por exemplo, a maneira de enquadrar antigos aliados e a centralização do déficit comercial como tópico central de gestão geoeconômica –, nosso intuito neste texto é examinar como o governo do democrata Joe Biden pôde, na verdade, amadurecer e polir uma coesa estratégia de contenção geoeconômica à China. Assim, damos um passo atrás, a fim de demonstrar como a administração Biden ofereceu um salto qualitativo na condução do confronto com a China, sendo mais coeso do que o projeto trumpista-republicano.  

Partimos do pressuposto de que é preciso desafiar uma ideia inicial que apresente o governo Biden apenas como uma espécie de “intervalo” entre os dois marcantes mandatos de Trump. Há mais pontos de contato entre esses diferentes programas do que normalmente se percebe. Enquanto o primeiro período Trump (2017-2021) desestabilizou o sistema internacional e deixou às claras a estratégia americana de enfrentamento explícito com a China – acabando com a narrativa formal de cooperação internacional que marcava o pós-Guerra Fria –, a vitória de Biden, em 2020, apresentou avanços mais modulados, pontuais e táticos à estratégia geoeconômica americana, principalmente no que se refere à maneira de lidar com a China.  

Na verdade, desde o governo Obama (2009-2017) já tomava corpo a recentralização da Ásia como tópico para a Grande Estratégia americana. A partir das frustradas e repetidas intervenções de Washington no grande tabuleiro do Oriente Médio, a iniciativa do Pivô Asiático foi um movimento no nível de política externa que buscou reorientar a atenção e o olhar americanos em direção à Ásia. Mirando uma China cada vez mais potente em termos econômicos e cada vez mais assertiva, o Pivô Asiático foi uma tentativa de reposicionar a Grande Estratégia americana no tabuleiro do Pacífico. Partindo deste contexto, o primeiro período da administração Trump, vitorioso no pleito de 2016, anunciou um caminho mais explícito com a publicação de seu documento de Estratégia de Segurança Nacional, em 2017, que apresentava, de maneira mais explícita, China e Rússia como desafiantes ao poder americano e competidores estratégicos. A guerra comercial inaugurada em Trump 1.0 também procurou conter a exportação de algumas tecnologias-chave para Pequim. 

A volta dos democratas à condução da Política Externa americana em 2020 não implicou, contudo, um retorno acrítico ao modelo do Pivô Asiático de Obama, ou mesmo à perspectiva de cooperação internacional que marcara o momento unipolar e neoliberal do pós-Guerra Fria. Pelo contrário, a gestão Biden pôde erigir e ​​​​​​​​amadurecer uma coesa estratégia geoeconômica de contenção da China, polindo muitas das arestas presentes na mais barulhenta estratégia republicana. Do nosso ponto de vista, a estratégia de contenção à China da administração Biden representou um salto qualitativo e um amadurecimento em relação à estratégia trumpista-republicana, principalmente pela conexão da guerra comercial com a China a uma estratégia de política industrial doméstica. Partindo do ​​consenso a respeito da identificação da China como desafiante sistêmica, ​​​​ponto pacífico entre democratas e republicanos, a gestão Biden buscou ​​​​oferecer uma geoeconomia que fosse capaz de engendrar mudanças ​​também domésticas.  

Como ponto principal desse amadurecimento que ​​​​identificamos na gestão Biden, destaca-se a comunicação entre os eixos externo e doméstico. ​​​​Enquanto o foco imediato da resposta anti-China de Trump ​​​​passou pelas disputas comerciais, a gestão Biden procurou articular o aspecto externo de sua estratégia de contenção da China a fatores domésticos. Ainda que Trump tenha identificado a China como competidora estratégia em seu documento de Estratégia Nacional, foi Biden quem, de fato, procurou engendrar respostas domésticas qualitativas a esse desafio.  

Se, do lado republicano, há um ​​​​forte componente nostálgico em ​​​​meio ao movimento MAGA (Make America Great Again), que identifica na era manufatureira de meados do século passado uma espécie de momento puro e ideal na sociedade americana, foi justamente a gestão de Biden que realizou os esforços mais sérios para a repatriação manufatureira em direção aos Estados Unidos. Esses esforços fizeram parte de um ​​​​coeso projeto doméstico em nível de economia política, reunido em torno de uma política de fortalecimento industrial. O plano de Biden se apoiou em alguns eixos. Na próxima seção, abordamos sua evolução: do inicial Build Back Better ao CHIPS and Science Act, passando pela robusta Inflation Reduction Act.  

​​​​​​Do enfrentamento geoeconômico à repatriação manufatureira: do Build Back Better ao nearshoring, passando pelo CHIPS and Science Act ​ 

Este revival de política industrial e de sérias tentativas de repatriação manufatureira se comunica umbilicalmente com o ​​​​retorno retumbante da Realpolitik entre grandes potências. Após um longo período de placidez neoliberal, informada pelo Fim da História, termo cunhado por Francis Fukuyama (The End of History and the Last Man, Free Press, 1992), a geopolítica volta ao centro do tabuleiro, e a rivalidade aguçada entre grandes potências, a informar decisões estratégicas. Após a deflagração da guerra na Ucrânia, o retorno acachapante da lógica do realismo político tem marcado o cenário internacional. A ​​​​Bidenomics – nome dado à gestão econômica de Biden – foi, do nosso ponto de vista, a faceta doméstica de economia política desse processo: política industrial para um novo cenário de aguçada competição internacional.  

Começando com a bem-nomeada, mas ulteriormente esvaziada, iniciativa ​​​​Build Back Better, a gestão Biden claramente anunciava, desde seu início, a ênfase em um plano doméstico de renovados investimentos em infraestrutura, setores estratégicos e no fortalecimento de ​​​​selecionadas cadeias produtivas, principalmente relacionadas com o enfrentamento da crise climática. Partindo da​​​​ avaliação a respeito da obsolescência ocidental em infraestrutura, o plano Build Back Better era ambicioso e procurava oferecer uma quadratura legislativa sob a qual o Estado americano concentraria investimentos. Em específico, garantia-se foco especial àquelas cadeias produtivas que se comunicavam com a segurança nacional. ​​​​Dentre elas, a mais notória, sem dúvida, foi a dos semicondutores: uma versão inicial do plano avançava US$ 50 bilhões em investimentos em investimentos nessa seara. A forte ênfase no setor de semicondutores reapareceria mais tarde, no âmbito de outras iniciativas do governo Biden, como, por exemplo, a CHIPS and Science Act.  

Ambicioso demais e com interesses em diferentes campos, a quadratura legislativa do Build Back Better eventualmente​ ​empacou no Congresso e perdeu fôlego. A falta de maioria democrata sólida contribuiu para o esvaziamento do pacote e seu eventual fracasso. Contudo, outras iniciativas da gestão Biden beberam de sua inspiração e avançaram com a política industrial e com a faceta doméstica de enfrentamento com a China. A Inflation Reduction Act (IRA), por exemplo, a despeito de seu nome singelo, mobilizou cerca de US$ 500 bilhões em subsídios para a transição energética, isenções fiscais, baterias, veículos elétricos e infraestrutura de produção doméstica. De maneira similar, a CHIPS and Science Act trouxe US$ 52 bilhões em incentivos direcionados para a crítica indústria dos semicondutores, reservando US$ 39 bilhões especificamente para a instalação e a ampliação de fábricas de semicondutores em solo americano, cuja joia da coroa se tornou uma avançada fábrica da taiwanesa TSMC, no Arizona.  

(Arquivo) Presidente Biden promove seu plano Build Back Better na Germanna Community College, Virgínia, em 10 fev. 2022 (Crédito: Gabinete da Presidência/Facebook)

A lógica por trás da estruturação desses programas não é meramente econômica, mas ​​​​geoeconômica e securitária por natureza, na medida em que constituem tentativas explícitas e deliberadas de moldar as condições estruturais e materiais de competição com a China no século XXI. Repatriar setores sensíveis da manufatura representa um esforço geoeconômico porque utiliza instrumentos econômicos (subsídios vultosos, incentivos fiscais) para alcançar fins estratégicos, respondendo a ditames securitários que buscam reduzir a vulnerabilidade externa, assegurar o controle sobre cadeias críticas e reforçar a autonomia nacional ante a competição sistêmica. Após um período de intensa cooperação econômica, marcada pela divisão internacional do trabalho e pelo ​​​​conceito da Chimérica – estabelecido pelo historiador Niall Ferguson para retratar a complementariedade produtiva entre os dois países –, hoje China e Estados Unidos se encontram engalfinhados em uma poderosa disputa tecnológica, comercial e produtiva. No escopo dessa inaugurada disputa multifacetada, a política industrial e tecnológica de Biden se configura, conforme caracterizado por seu conselheiro de Segurança Nacional, Jake Sullivan, como uma “estratégia moderna de inovação industrial da América”. 

Ponto importante da maturação da gestão geoeconômica de Biden era a integração de aliados, e não sua alienação, como vem ocorrendo atualmente com Trump. ​​​​Ora, se o que se propõe é a redução da enorme dependência americana em relação a bens e serviços exportados pela China, é evidente que, pelo menos no curto e no médio prazos, outros atores do sistema precisam assumir parcelas mais significativas do mercado americano. Isso precisa acontecer porque o recorte econômico americano não pode reabsorver todas as cadeias produtivas que outrora participaram da ida para a China. E isso nem desejável seria, já que muitas dessas empresas fizeram o movimento offshore para reduzir salários, por exemplo. No escopo da estratégia geoeconômica de Biden, esse movimento ganhou a alcunha de nearshoring ou friendshoring, que se refere basicamente à ideia de trazer cadeias produtivas para países mais próximos ou mais amigos. Como os Estados Unidos têm uma ​​​​invejavelmente amigável vizinhança, puderam auferir ​​​​grandes ganhos econômicos em países como México e Canadá, no continente americano; e Vietnã e Índia, na Ásia.  

A vizinhança amigável dos Estados Unidos tem sido frequentemente apontada como um de seus maiores ativos estratégicos. Do ponto de vista da política externa americana, poder confiar no México e no Canadá “libera” Washington para a atuação em demais áreas do globo. É importante notar que a atual retórica ameaçadora de Trump tem encontrado uma forte repercussão negativa no Canadá, inclusive com produtos americanos sendo retirados de prateleiras. Já o ​​​​México, por sua proximidade física, estrutura de custos e integração comercial preexistente, tornou-se o principal parceiro comercial dos Estados Unidos em 2023, sob o guarda-chuva do nearshoring, à frente apenas do Canadá. Indústrias que têm-se desenvolvido no México incluem: eletrônicos, tecnologia médica, veículos automotores e indústria aeroespacial. 

Na Ásia, o Vietnã tem assumido parcelas significativas das cadeias produtivas que buscam sair da China, embora esse processo tenha sido muitas vezes acusado de servir apenas para esconder a produção chinesa via países terceiros. A Índia tem assumido papel mais relevante na estratégia manufatureira do grande capital americano, inclusive tendo sido recentemente apontada como destino das operações da Apple, que pretende mover para o país a produção de seus iPhones, outrora concentrada na China.  

A conjunção desses mecanismos e ferramentas revela, do nosso ponto de vista, uma coesa ​​​​estratégica geoeconômica de enfrentamento com a China na gestão Biden. Enquanto a primeira administração Trump havia se concentrado na guerra comercial e nas ameaças de impor sanções e tarifas, o governo Biden engendrou esforços sérios e robustos para repatriação manufatureira e, de fato, lançou uma nova política industrial americana. Embora seja verdade que a população americana se mostrou muito preocupada com a inflação e com os resultados econômicos da administração Biden, seu legado de política externa é de manuseio propositivo do poder americano. É statecraft; de uma defesa do livre-comércio para uma geoeconomia estratégica, centrada na proposta de reorganização e relocalização mundial das cadeias globais de valor a partir de um imperativo político.  

Maturação da contenção da China como legado de política externa  

Procuramos avançar, nesse texto, uma breve reflexão a respeito do legado de Joe Biden em nível de política externa. Buscamos argumentar que a gestão Biden apresentou a estratégia americana de contenção geoeconômica da China em seu estado mais sóbrio, maduro e coeso. A gestão democrata procurou alinhar os estímulos externos e o confronto internacional a iniciativas domésticas nos campos da economia política e da política industrial. Longe de apenas lutar no campo externo, Biden usou a política externa como ferramenta de engendramento ​​​​de mudanças domésticas, principalmente em nível de política industrial para repatriamento manufatureiro.  

O atual retorno à estratégia histriônica de Trump, repleta de caos e tuítes confusos, contrasta frontalmente com a condução geoeconômica do conflito com a China que os democratas vinham fazendo. Essencialmente, trata-se de um contraste entre uma abordagem institucionalizada e orientada por política industrial estratégica e uma retórica volátil, centrada em medidas punitivas unilaterais e profundamente confusa a respeito do papel que o déficit comercial americano exerce no sistema monetário internacional. A ​​​​aplicação de tarifas calculadas conforme o tamanho do superávit comercial do parceiro em relação a Washington denota uma preocupante e significativa ​​​​confusão da Casa Branca a respeito do papel comercial que os Estados Unidos desempenham no atual sistema, que, diga-se de passagem, foi criado por Washington a partir do descarte do padrão dólar-ouro por Nixon.  

Afinal de contas, o déficit comercial americano sempre foi mais do que compensado pelo superávit na balança de capitais, o que evitava que houvesse problemas recorrentes de balança de pagamentos. O ataque sustentado de Trump às bases do atual sistema internacional de comércio esconde, do nosso ponto de vista, um ataque ao próprio privilégio americano, que foi capaz de gozar de um amplo período de vultosos déficits comerciais e de centralidade do dólar dentro do padrão monetário global. Em outras palavras, enquanto a condução geoeconômica de Biden procurou reestruturar a indústria americana ante o enfrentamento com a China, Trump tem adotado uma estratégia histriônica, sob a qual o ataque é mais barato do que a razão. O futuro pode revelar que uma das vítimas são os próprios Estados Unidos. 

* Matheus de Freitas Cecílio é doutor em Economia Política Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (PEPI/UFRJ). Contato: freitas.cecilio@gmail.com. 

** Primeira revisão: Yasmim Abril M. Reis. Revisão e edição finais: Tatiana Teixeira. Primeira versão recebida em 9 jun. 2025. Este Informe OPEU não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU. 

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