Crédito: Ministério da Justiça e Segurança Pública

Por Acza Rodrigues e Carolina Weber* [Informe OPEU] [Terrorismo]  

Na última terça-feira (10/3), a discussão sobre a tipificação de organizações criminosas ganhou novos contornos no caso brasileiro. Reportagens indicam que o governo dos Estados Unidos avalia classificar o Primeiro Comando da Capital (PCC) e o Comando Vermelho (CV) como organizações terroristas estrangeiras. A possibilidade reacende debates não apenas sobre os limites entre terrorismo e crime organizado transnacional, mas, principalmente, sobre as implicações políticas e jurídicas desse tipo de enquadramento. Para o governo brasileiro, uma classificação dessa natureza pode ampliar o alcance de instrumentos de política externa e segurança dos Estados Unidos, levantando preocupações relacionadas à soberania nacional e ao risco de legitimação de pressões, sanções ou outras formas de atuação externa em temas considerados parte da segurança interna do país. 

De forma geral, o terrorismo pode ser entendido como o uso da violência por indivíduos ou grupos com o objetivo de causar medo coletivo e pressionar Estados ou sociedades em torno de determinados objetivos políticos, ideológicos ou religiosos. Esse fenômeno também se insere no contexto das chamadas novas guerras ou guerras contemporâneas, marcadas pela atuação de atores não estatais, pela descentralização da violência e pelo uso de estratégias que buscam impactar diretamente a sociedade civil e a opinião pública.  

Apesar da ampla utilização do termo, um dos principais desafios em torno do terrorismo está na ausência de uma definição universal aceita sobre o que caracteriza esse fenômeno. Diferentes Estados e organizações internacionais adotam interpretações distintas do conceito, o que torna a classificação de determinados grupos como terroristas, frequentemente, associada a contextos políticos e estratégicos específicos. 

Nesse sentido, a rotulação de um ator como terrorista não ocorre de forma automática. Em muitos casos, ela pode funcionar como um instrumento político e jurídico que permite aos Estados ampliar medidas de segurança, restringir fluxos financeiros ou adotar mecanismos excepcionais de combate a determinadas organizações. Por essa razão, o uso do termo “terrorismo” costuma estar inserido em disputas de narrativa e em estratégias mais amplas de política internacional. 

No cenário internacional contemporâneo, o combate ao terrorismo ganhou centralidade, sobretudo, após os atentados de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos. A partir desse episódio, consolidou-se uma agenda internacional de contraterrorismo liderada, principalmente, por Washington e seus aliados, incentivando a adoção de legislações específicas e o fortalecimento de mecanismos de cooperação internacional voltados para o enfrentamento desse tipo de ameaça. 

O que é terrorismo para os EUA? 

O desejo estadunidense de classificar o PCC e o CV como organizações terroristas não é recente. Em 6 de maio de 2025, representantes do governo de Donald Trump se reuniram no Brasil com técnicos do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) da gestão do atual presidente Luiz Inácio Lula da Silva, com o objetivo de defender a classificação das organizações criminosas transnacionais como terroristas. Na ocasião, argumentou-se que essas facções criminosas mantêm conexões com cartéis internacionais e representam uma ameaça à segurança dos EUA. O governo brasileiro rejeitou o pedido. A justificativa apresentada foi que, para o Brasil, esses grupos não podem ser enquadrados pela legislação do país como organizações terroristas, sendo tratados juridicamente como organizações criminosas. 

No final de 2025, os EUA divulgaram sua nova Estratégia de Segurança Nacional (NSS, na sigla em inglês). Por meio desse documento, ficou evidente que o país está determinado a reajustar sua presença estratégica e militar na América Latina e no Caribe, com foco no combate a “ameaças” no “Hemisfério Ocidental”, como cartéis e o tráfico de drogas.  

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Em 8 de março de 2026, o portal UOL divulgou que os EUA poderiam anunciar CV e PCC como organizações terroristas ainda esta semana, o que provocou amplo debate público sobre o tema. Em entrevista, o promotor de Justiça do Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado (Gaeco/MP-SP), Lincoln Gakiya, disse acreditar que os EUA não levariam a posição do governo brasileiro em consideração, necessariamente, para tomar tal decisão.  

Vitelio Brustolin, professor de Relações Internacionais da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisador da Universidade Harvard, disse em entrevista à BBC News Brasil que essa classificação poderia gerar diversos ganhos estratégicos para o governo norte-americano. Nos EUA, por exemplo, a inclusão de um grupo na lista de “Organizações Estrangeiras Terroristas” (FTO, na sigla em inglês) amplia significativamente os instrumentos legais disponíveis ao Estado para combatê-las. Entre as medidas possíveis, estão o bloqueio de ativos financeiros, restrições a transações internacionais e a criminalização do chamado “apoio material” a esses grupos, o que inclui desde financiamento até assistência logística ou operacional. A cooperação internacional também poderia ser intensificada, ampliando mecanismos de investigação, rastreamento financeiro e congelamento de ativos. Nesse cenário, atividades comerciais e transações financeiras associadas a essas organizações poderiam sofrer restrições significativas.  

Outrossim, no âmbito da linguagem da agenda hemisférica, os EUA utilizam o termo “narcoterrorismo”. Esse termo combina duas categorias tradicionalmente distintas – o crime organizado e terrorismo –, com fins de produzir um novo enquadramento de segurança que amplia o espaço de intervenção internacional e de dominação. Ao serem enquadrados nessa categoria, criam-se condições políticas e jurídicas para a adoção de medidas como sanções financeiras, cooperação militar ampliada, aplicação extraterritorial de normas jurídicas e operações de inteligência internacional. Dessa forma, o combate ao crime deixa de ser exclusivamente uma questão de segurança pública doméstica e passa a ser tratado como um problema de segurança internacional. 

Esse tipo de enquadramento também tem sido debatido no contexto de outras organizações criminosas na América Latina. Em 2025, a Casa Branca iniciou processos para avaliar a possível classificação de cartéis do narcotráfico como organizações terroristas, ampliando o escopo das políticas de contraterrorismo para além de grupos tradicionalmente associados a motivações ideológicas ou religiosas. Estão entre esses cartéis o Tren de Aragua, originado na Venezuela; e Cartel de Sinaloa, Cartel de Jalisco Nueva Generación (CJNG), Cartel del Noreste (CDN), todos com sede no México. A adoção desse tipo de estratégia indica uma tendência de ampliação das ferramentas jurídicas utilizadas pelos EUA no combate ao crime organizado transnacional. 

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Ao mesmo tempo, esse tipo de classificação também levanta preocupações entre analistas e autoridades de outros países, uma vez que pode ampliar o alcance das políticas de segurança norte-americanas no hemisfério. Embora a designação como organização terrorista não implique automaticamente ações militares, ela fortalece o arcabouço político e jurídico para a intensificação da chamada “guerra” contra essas organizações. Declarações de autoridades norte-americanas, como o chefe adjunto de Gabinete para Políticas e conselheiro de Segurança Interna da Casa Branca, Stephen Miller, que afirmou que cartéis poderiam ser derrotados por meio do poder militar, ilustram como esse enquadramento pode servir de base para maior pressão política, cooperação coercitiva ou operações de segurança mais robustas. 

Como parte dessa estratégia, em 7 de março de 2026, o presidente Donald Trump anunciou, diante de líderes e representantes de 17 países latino-americanos, a criação da Americas Counter Cartel Coalition, uma coalizão militar voltada para o enfrentamento de cartéis de drogas. A Casa Branca declarou que o objetivo da iniciativa é coordenar esforços para privar organizações criminosas de território, financiamento e infraestrutura, além de ampliar o treinamento e a mobilização de forças militares parceiras. Essa reformulação sugere uma expansão do escopo de atuação das forças armadas, acompanhada de maior integração entre agendas de segurança interna e política externa, o que tende a intensificar a cooperação militar e o alinhamento geopolítico entre os países envolvidos. 

Posição brasileira 

Historicamente, o Brasil adotou uma postura cautelosa em relação à tipificação do terrorismo. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, estabeleceu-se que o país seria contrário ao terrorismo, mas não houve a criação de uma definição específica para esse tipo de crime. Duas das justificativas para essa ausência estão relacionadas ao período da ditadura militar. A primeira se refere ao fato de o regime ainda se encontrar em processo de transição, no momento em que o tema passou a ser discutido. Nesse contexto, não seria politicamente conveniente elaborar uma legislação específica sobre terrorismo, considerando-se que o próprio regime havia permanecido por 21 anos no poder e adotado práticas de repressão e violência estatal que, sob determinadas interpretações, poderiam ser associadas a atos de caráter terrorista. Uma outra justificativa é o fato de todos os atos, que poderiam ser considerados como terroristas (assassinato, sequestro, vandalismo, incêndio criminoso e outros), já estarem previstos na legislação penal brasileira. 

Durante muitos anos, governos brasileiros evitaram aderir plenamente à agenda global de combate ao terrorismo, mantendo uma posição de relativa neutralidade em relação ao tema. Mesmo diante de pressões internacionais, especialmente após os atentados do 11 de Setembro, o país buscou preservar uma abordagem cautelosa, evitando se inserir, de modo direto, em uma lógica internacional de segurança fortemente pautada pelo contraterrorismo. Essa postura esteve associada à tradição diplomática brasileira de priorizar agendas voltadas para o desenvolvimento econômico, a cooperação internacional e a solução pacífica de controvérsias. Nesse sentido, parte da política externa brasileira procurou evitar o alinhamento automático a estratégias globais de segurança definidas por grandes potências, sobretudo, quando essas iniciativas não dialogavam diretamente com as prioridades domésticas, os interesses nacionais ou os desafios internos do país. 

Essa posição começou a se modificar durante o governo de Dilma Rousseff (2011-2016), especialmente em função da realização de grandes eventos internacionais no país, como a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016. Nesse contexto, o Brasil aprovou a Lei nº 13.260, de 16 de março de 2016, também conhecida como Lei Antiterrorismo, que passou a tipificar a matéria no ordenamento jurídico brasileiro. A criação dessa legislação ocorreu em meio a pressões internacionais relacionadas à segurança desses eventos, sob o argumento de que, apesar de o Brasil não ter histórico significativo de ataques terroristas, a presença de delegações e visitantes de diversos países exigiria a adoção de instrumentos jurídicos específicos para lidar com eventuais ameaças. 

Nesse contexto, o debate sobre a definição e a classificação de organizações como terroristas permaneceu sendo um tema sensível nas relações internacionais. A ausência de um consenso universal sobre o conceito faz diferentes Estados adotarem critérios próprios para enquadrar determinados atores como terroristas, frequentemente levando-se em consideração fatores políticos, estratégicos e de segurança. 

Primeiro Comando da Capital (PCC) e Comando Vermelho (CV) 

O Primeiro Comando da Capital (PCC) é considerado a maior organização criminosa do Brasil e uma das mais influentes da América Latina. O grupo surgiu em 1993, no estado de São Paulo, a partir da articulação de detentos na Casa de Custódia de Taubaté, à época considerada uma das prisões mais seguras do estado. Sua formação esteve diretamente relacionada com a reação de presos ao Massacre do Carandiru, ocorrido em 1992, quando uma operação policial resultou na morte de 111 detentos, além de reivindicações por melhores condições de vida no sistema prisional. 

Com o passar dos anos, o PCC se expandiu, de forma significativa, dentro do sistema penitenciário paulista e, posterior, em outras regiões do país. A organização passou a exercer controle sobre diversas atividades ilícitas realizadas tanto dentro quanto fora das prisões, consolidando uma rede estruturada de atuação no crime organizado. Nas últimas décadas, a facção também ampliou sua presença em outros estados brasileiros e passou a estabelecer conexões com redes criminosas em diferentes países, inclusive na América do Sul, especialmente em rotas associadas ao tráfico internacional de drogas. Atualmente, o grupo tem regras internas e estatutos próprios que orientam seu funcionamento e a conduta de seus integrantes. 

Além da atuação criminosa, o PCC também desenvolveu mecanismos internos de organização social no ambiente prisional. Em diversos contextos, a facção atua como mediadora de conflitos entre detentos e como instância reguladora das relações sociais dentro das unidades prisionais. O grupo também se apresenta, em alguns casos, como provedor de apoio material a presos e seus familiares, ao mesmo tempo em que influencia dinâmicas internas do sistema carcerário, inclusive na distribuição de postos de trabalho e na interlocução com administrações penitenciárias diante de denúncias de abuso por parte de funcionários. 

Uma outra grande facção criminosa, o Comando Vermelho, conhecida como CV, foi formada por reincidentes da antiga facção Falange Vermelha, no sistema penitenciário do Rio de Janeiro, particularmente no presídio de Ilha Grande, durante a década de 1970. A formação da facção está associada à luta pelo fim da tortura e dos maus-tratos aos prisioneiros no contexto da ditadura militar brasileira. Na ocasião, presos políticos se misturaram a presos de crimes comuns, em sua maioria condenados por assaltos a bancos. A convivência entre presos políticos e detentos comuns contribuiu para a circulação de informações sobre direitos e formas de organização coletiva, uma vez que os presos políticos, em grande parte oriundos da classe média, passaram a intermediar negociações e reivindicações por melhores condições no sistema prisional. 

Com o advento da Lei da Anistia, em 28 de agosto de 1979, os presos políticos foram libertos, enquanto seus colegas de cela continuaram encarcerados. Em 1980, ocorreu uma fuga conjunta e, com o dinheiro proveniente dos assaltos a bancos, o CV investiu em outro ramo: o tráfico de drogas. Nas décadas que se seguiram, os índices de violência atingiram níveis recordes na história do Rio de Janeiro e, na tentativa de enfraquecer o grupo, o governo transferiu seus líderes para diferentes penitenciárias. O resultado foi o oposto. Com seus homens espalhados, o CV aumentou seu alcance, cooptando e conquistando novos membros. Ganhou ainda mais força e se tornou uma das principais organizações criminosas do Rio de Janeiro.  

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Sua expansão para outros estados se deu de forma semelhante ao PCC, com a inserção das lideranças em presídios federais de diferentes unidades da federação. Embora o tráfico de drogas tenha continuado como atividade central da organização, a facção passou a movimentar o mercado ilegal de ouro, combustíveis, bebidas e tabaco. As armas que antes eram traficadas do Paraguai ou desviadas das forças de segurança nacionais agora também podem ser montadas pela própria organização, com empresas clandestinas e capazes de produzi-las em grande escala. Ademais, o CV dispõe de capacidade bélica que inclui o uso de drones e explosivos. 

Apesar de apresentarem origens distintas e trajetórias próprias de expansão, o Primeiro Comando da Capital e o Comando Vermelho se consolidaram como as duas principais organizações criminosas do Brasil, desenvolvendo, ao longo das últimas décadas, uma relação marcada por rivalidade e disputas por territórios e rotas do tráfico de drogas. Em um primeiro momento, tiveram momentos de coexistência e até de cooperação indireta entre as facções, em especial no contexto do sistema prisional. A partir da década de 2010, porém, as relações se deterioraram progressivamente, culminando em confrontos entre grupos aliados a cada facção em diferentes estados brasileiros. Essa rivalidade passou a influenciar dinâmicas de violência urbana, disputas por controle de mercados ilícitos e reorganizações no cenário do crime organizado nacional, além de impactar o equilíbrio de poder entre organizações criminosas que atuam dentro e fora do sistema penitenciário.  

Reação do governo brasileiro e dimensão política da proposta 

A proposta de classificar facções brasileiras como organizações terroristas gerou reações no governo brasileiro, especialmente no âmbito da política externa e da segurança pública. O governo Lula tem sustentado que organizações como o Primeiro Comando da Capital e o Comando Vermelho devem ser tratadas como estruturas de crime organizado, e não como grupos terroristas. A posição do Executivo se baseia na interpretação da Lei Antiterrorismo, que estabelece critérios específicos para a caracterização do terrorismo. 

No caso da legislação brasileira, a motivação do ato é um elemento central para a tipificação do terrorismo. A lei estabelece que não basta a prática de violência ou a atuação de organizações armadas para que haja esse enquadramento jurídico. É necessário que os atos tenham como objetivo impor uma agenda política, ideológica ou religiosa por meio da disseminação de medo coletivo. Nesse sentido, autoridades brasileiras argumentam que organizações como o PCC e o CV, embora altamente violentas e com capacidade de atuação territorial e transnacional, operam predominantemente com finalidades econômicas, como o controle de mercados ilícitos ligados ao tráfico de drogas, armas e à lavagem de dinheiro. 

Essa distinção entre terrorismo e crime organizado tem sido um dos principais argumentos utilizados pelo governo brasileiro no debate. Dessa forma, embora tais organizações exerçam influência social e territorial significativa, não há, em princípio, um projeto político ou ideológico explícito voltado para a derrubada do Estado ou para a imposição de uma agenda religiosa ou política. 

Além da dimensão jurídica, integrantes do governo também demonstraram preocupação com possíveis implicações para a soberania nacional, sobretudo, diante da hipótese de que classificações dessa natureza possam abrir espaço para pressões ou interferências externas em questões relacionadas à segurança interna do país. Paralelamente, a discussão também adquiriu uma dimensão política significativa no cenário doméstico brasileiro. O deputado federal Eduardo Bolsonaro (PL-SP) tem atuado na defesa da proposta e buscado apoio de lideranças internacionais de extrema direita, associadas a agendas de segurança mais rígidas, como Javier Milei (presidente da Argentina) e Nayib Bukele (presidente de El Salvador). 

Nesse contexto, a iniciativa também pode ser interpretada como parte de um possível alinhamento com a agenda de segurança defendida por Donald Trump, marcada por abordagens mais duras no enfrentamento ao narcotráfico e ao crime organizado transnacional. Ao mesmo tempo, o debate evidencia um processo de instrumentalização política da pauta de segurança no cenário doméstico brasileiro, em um contexto de polarização política. As divergências em torno da classificação das facções também têm potencial para repercutir no plano diplomático, especialmente nas relações entre Brasil e Estados Unidos.

* Acza Rodrigues é mestranda em Estudos Estratégicos da Defesa e Segurança (PPGEST/UFF) e graduada em Defesa e Gestão Estratégica Internacional no Instituto de Relações Internacionais e Defesa, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IRID/UFRJ). É pesquisadora colaboradora no OPEU e faz parte da equipe de mídias sociais. Contato: silva.acza@gmail.com.

Carolina Weber é pós-graduanda em Jornalismo Digital e Comunicação pela Fundação Armando Alvares Penteado (FAAP) e graduada em Defesa e Gestão Estratégica Internacional no Instituto de Relações Internacionais e Defesa, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IRID/UFRJ). É pesquisadora colaboradora no OPEU e faz parte da equipe do Instagram e LinkedIn. Tem expertise em Comércio Exterior. Contato: carolinaweberds@gmail.com.

** Revisão e edição: Tatiana Teixeira. Este conteúdo não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU. 

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