Minerais críticos (Crédito: Terence Wright/Flickr CC BY-NC-SA 2.0)

Por Miguel Herman* [Informe OPEU]

No dia 20 de março, o presidente Donald Trump assinou a Ordem Executiva 14241, “Medidas Imediatas para Aumentar a Produção Mineral Americana”. Com o decreto, o governo Trump sinalizou publicamente que pretende dar sequência aos esforços americanos na crescente corrida global por minerais críticos. A ordem executiva de Trump sucede a medidas tomadas durante sua administração, e também por Joe Biden, que visam a fortalecer a segurança e a resiliência da cadeia de suprimentos de minerais críticos americana. Ela também acompanha a declaração, em janeiro, de uma Emergência Nacional de Energia.

Desde sua primeira gestão, o republicano recorrentemente denuncia a vulnerabilidade do país no setor, especialmente considerados os esforços da política externa americana em fazer valer o princípio do desacoplamento estratégico. De fato, a posição dos Estados Unidos é particularmente desfavorável no que concerne à segurança das suas cadeias de suprimento desses minerais, fundamentais para as indústrias ligadas à defesa, tecnologia avançada, automóveis, e transição energética.

Atualmente, os Estados Unidos dependem totalmente das importações para 12 dos 50 minerais considerados críticos pelo Serviço Geológico dos EUA (USGS, na sigla em inglês) e são mais de 50% dependentes de importações para outros 29. A China é a principal produtora de 29 desses minerais essenciais. Ainda mais relevante que isso, a China domina o setor de processamento e refinamento, controlando entre 40% e 90% do suprimento mundial de elementos de terras raras, grafite, lítio, cobalto e cobre. Mesmo que o mineral seja extraído em outros países mineradores, seu processamento e refinamento dificilmente evitará a dominação chinesa do setor. Apesar de escapar da definição de mineral crítico do USGS, também chama a atenção a dependência importadora de urânio enriquecido no país. Com 18% da sua matriz energética sustentada por usinas nucleares, os americanos importam 73% do seu urânio enriquecido – especialmente da Rússia.

As preocupações aumentaram recentemente, à medida que a China começou a mobilizar sua dominância no setor para responder às manobras geoeconômicas dos EUA. Em resposta à implementação de controles abrangentes sobre exportações de chips e produtos relacionados à fabricação de chips para a China, o governo chinês impôs restrições às exportações de germânio e gálio, materiais essenciais para a produção de semicondutores. 

A decisão, a priori, limitava-se a elevar o esforço burocrático envolvido nas transações, ao requerer que as exportadoras obtivessem licenças para cada transação. Na prática, no entanto, entre setembro e outubro de 2023, a China exportou apenas 227 quilos de gálio e 591 quilos de germanium, um número extremamente reduzido quando comparado com as 6,88 toneladas de gálio e 7,97 toneladas de germânio exportados apenas em julho de 2023. Em dezembro de 2023, dados indicavam um retorno à média mensal, mas o tiro de advertência já havia sido disparado. 

Captura de tela da ordem executiva de Trump sobre minerais críticos (Fonte: Casa Branca)

Entre junho de 2023 e dezembro de 2024, as restrições de exportação foram expandidas para contemplar o grafite e o antimônio. Também foi anunciado um banimento das exportações de tecnologia de fabricação de ímãs de terras raras. Em dezembro de 2024, por sua vez, os chineses anunciaram medidas ainda mais drásticas, implementando um banimento completo das exportações de gálio, germânio, e antimônio para os Estados Unidos, em resposta à novas medidas restritivas por parte de Joe Biden e antecipando a política externa agressiva de Donald Trump. Tratou-se de um ponto de inflexão na política chinesa, visto que, até então, as medidas não impunham restrições específicas aos Estados Unidos.

Em fevereiro de 2025, os chineses anunciaram novos controles de exportação sobre tungstênio, telúrio, bismuto, molibdênio, e índio. Novamente, o pacote envolve a obrigação da obtenção de licenças de exportação sem, a priori, a imposição de restrições a quantidades exportadas. Foi um segundo disparo de advertência que não passou despercebido em Washington.

A nova ordem executiva reconhece que a segurança nacional e econômica americana “está agora gravemente ameaçada pela nossa dependência da produção mineral de potências estrangeiras hostis. É imperativo para a nossa segurança nacional que os Estados Unidos tomem medidas imediatas para facilitar a produção mineral doméstica ao máximo possível”. Para tal, Trump invocou poderes emergenciais de forma a incentivar a produção doméstica de minerais. A medida determina ações em diversas frentes:

• Aceleração e expansão de licenciamento

Primeiro, incentiva que diversos órgãos do governo americano avaliem projetos de mineração pendentes que poderiam ter seus processos de aprovação e licenciamento acelerados ou mesmo aprovados imediatamente. A medida visa a transpassar o intenso e demorado processo burocrático que antecede qualquer projeto de mineração nos Estados Unidos, onde o tempo médio para a implementação de uma nova mina é de 29 anos. A decisão foi alvo de críticas por parte de grupos ambientalistas preocupados com uma redução nas exigências ambientais e de segurança que o processo de licenciamento pretende garantir.

A ordem executiva também direciona o secretário do Interior, Doug Burgum, a identificar e a fornecer uma lista de todas as terras públicas federais que contêm depósitos e reservas minerais. Mais impressionante ainda, a ordem instrui o mesmo secretário a priorizar a produção mineral e os propósitos relacionados à mineração sobre qualquer outro uso possível de terras públicas federais, podendo abrir espaço para um alargamento substantivo do extrativismo americano.

• Alargamento do escopo

Além disso, a abordagem de Trump chamou a atenção por englobar minerais que escapam da classificação de “mineral crítico” determinada pelo USGS em 2022. A medida também abarca urânio, cobre, potassa, ouro e qualquer outro elemento, composto ou material estabelecido pelo presidente do Conselho Nacional de Domínio Energético (NEDC, na sigla em inglês). A fact sheet publicada pela Casa Branca em sequência à assinatura da ordem executiva sugere até mesmo a inclusão do carvão em potenciais empreitadas futuras. 

Enquanto a inclusão do urânio, cobre e carvão na lista de interesse pode indicar uma preocupação crescente com a segurança energética, a análise do Center for Strategic International Studies (CSIS) também ressalta que a intenção é aumentar o apoio para commodities que vêm escapando de tentativas anteriores de fortalecer a segurança mineral dos Estados Unidos por conta de uma tecnicalidade de definição. O cobre, em especial, tem ganhado crescente relevância, na medida em que se torna um material essencial para tecnologias de Inteligência Artificial e na eletrificação de cadeias de energia. Mais significativa ainda é a demanda pelo fortalecimento da produção de subprodutos. Minerais importantes frequentemente não são encontrados sozinhos, e o incentivo à exploração de subprodutos em uma mina voltada primariamente à exploração de outro material pode transformar a viabilidade econômica de projetos complexos.  

• Financiamento 

A ordem executiva oferece, no entanto, principalmente, novas possibilidades de financiamento para projetos de mineração domésticos. Em especial, Trump mobiliza os poderes emergenciais da Lei de Produção para Defesa (DPA, na sigla em inglês) para liberar fundos adicionais para o investimento no setor sem precisar recorrer ao Congresso. O DPA é uma ferramenta poderosa de política industrial, criada nos anos 1950 para permitir o direcionamento da produção durante tempos de guerra. Desde então, a lei foi mobilizada para diversos fins, inclusive para custear a resposta à pandemia da covid-19. Mais recentemente, Biden usou das mesmas prerrogativas nos seus próprios esforços para assegurar a cadeia de minerais críticos. 

Nessa ordem executiva, o presidente Trump invoca o DPA para conceder ao secretário de Defesa, Pete Hegseth, e ao CEO da U.S Development and Finance Corporation (DFC), Scott Nathan, a autoridade de conceder empréstimos, subsídios e contratos de fornecimento para estimular a produção doméstica. Isso é um afastamento significativo do foco tradicional da DFC, que historicamente objetivou financiar projetos de desenvolvimento em mercados emergentes nos quais os Estados Unidos possuíam interesses estratégicos. 

(Arquivo) O agora secretário da Defesa, Pete Hegseth, em evento na Flórida, em 24 jul. 2022 (Crédito: Gage Skidmore/Flickr)

De forma a incentivar o processamento de minerais críticos nos EUA, a ordem também incentiva o Export-Import Bank (EXIM), a reforçar suas estratégias de asseguramento da compra de matérias-primas produzidas no exterior para processamento doméstico. Iniciativas já existentes fornecem financiamento para projetos de mineração internacionais que assinaram contratos de Compra Mínima Garantida com empresas dos Estados Unidos. A ordem, mesmo que com linguagem vaga, abre espaço para que o mesmo seja feito para minas americanas. Essas medidas são fundamentais para tranquilizar investidores privados que a infraestrutura de processamento e refinamento de minerais críticos construída nos EUA não será facilmente prejudicada pela falta de matéria bruta para produção e que o setor alcançará economias de escala. Se as agências federais garantirem acordos de aquisição de longo prazo, os investidores privados terão mais confiança para financiar instalações de processamento.

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Restam dúvidas, no entanto, quanto à suficiência dessas soluções para movimentar significativamente a indústria. Apesar de apresentar novos mecanismos e incentivos ao financiamento, o documento apenas direciona ao setor recursos já existentes. Novas dotações orçamentárias dependem de processos legislativos polêmicos no Congresso, um desafio grande para Trump, considerando-se sua maioria marginal e a plataforma republicana de redução do déficit. Joe Biden, por sua vez, conseguiu incluir investimentos modestos em mineração na Lei de Redução da Inflação e na Lei de CHIPS e Ciência.

Além disso, não está claro se as provisões da ordem executiva fazem tanto para endereçar o problema fundamental de um setor de precificação extremamente volátil, incerta e com investimentos de tão longo prazo. Para analistas no Atlantic Council, a própria natureza do Poder Executivo, fundamentalmente associado a uma curta presidência de quatro anos, desestimula o tipo de investimentos prolongados característicos da mineração. Para Baskaran e Schwartz, mesmo que a ordem executiva incentive contratos de Compra Mínima Garantida, a volatilidade de preço, incerteza da demanda e o risco geopolítico podem muito bem gerar ressalvas quanto a qualquer compromisso de longo prazo. Por isso, para que esses acordos sejam firmados, “é provável que um conjunto abrangente de ferramentas de mitigação de risco precisarão ser implementadas, incluindo um piso de preços, seguros contra riscos, e incentivos fiscais”.

Para Ashley Zumwalt-Forbes, ex-diretora adjunta para Baterias e Materiais Críticos no Departamento de Energia, a imposição de um piso de preços é ainda mais relevante quando considerada a capacidade chinesa de fazer os preços de minérios despencarem artificialmente, de forma a inviabilizar a competição. A medida poderia gerar estabilidade para investidores e consumidores, protegendo indústrias mais jusantes na cadeia de suprimentos de eventuais disrupções. No relatório do Comitê Especial da Câmara sobre a Competição Estratégica entre os Estados Unidos e o Partido Comunista Chinês, congressistas chegaram a recomendar que os EUA criassem uma reserva estratégica de minerais para proteger produtores da volatilidade.

Mais expressiva ainda são as limitações do ímpeto de internalização da política de Trump. Mesmo que essa seja uma característica marcante da sua política externa como um todo, a intenção de fortalecer a produção doméstica eventualmente apresenta um limite de desempenho, visto que o setor é também condicionado pelas realidades materiais da geologia. Está claro que já é um grande desafio incentivar a relocação de indústrias, mas não há esforço de política econômica que consiga fazer emergir novas jazidas exploráveis. Nesse sentido, cooperação internacional é fundamental. Também há pouco incentivo em financiar o fortalecimento da indústria sem um esforço paralelo de criação de demanda. Como destacado por Zumwalt-Forbes, a China utiliza boa parte da sua produção mineral para sustentar sua própria capacidade industrial. Os Estados Unidos, intentando amparar a mineração doméstica, precisariam ver um acréscimo significativo na sua produção industrial ou trabalhar para garantir compradores internacionais para seus produtos.

Uma mudança de rota na política de segurança mineral?

Entendendo esse desafio, a administração de Joe Biden havia se esforçado para garantir o friendshoring das suas cadeias de suprimentos. Isto é, ao invés de incentivar a internalização das cadeias de mineração, a abordagem democrata visava a incentivar a exploração de minerais críticos nos Estados Unidos e em países que oferecessem uma alternativa à dominância chinesa. Para estarem aptos a receberem os enormes incentivos fiscais oferecidos pela Lei de Redução da Inflação, por exemplo, os fabricantes de veículos elétricos precisam garantir que pelo menos 50% dos minerais contidos nas baterias tenham origem nos Estados Unidos ou em países com os quais os Estados Unidos têm um acordo de livre-comércio.

Fora os incentivos, o governo Biden se esforçou em criar uma aliança internacional para a segurança mineral. Criada em 2022, a Parceria para Segurança Mineral (MSP, na sigla em inglês) juntou países compradores de minérios – Austrália, Canadá, Estônia, Finlândia, França, Alemanha, Índia, Itália, Japão, Noruega, República da Coreia, Suécia, Reino Unido e Estados Unidos, além da União Europeia – para apoiar projetos estratégicos que diversifiquem a cadeia produtiva. Pouco depois, os parceiros da MSP estabeleceram a MSP Finance Network para reunir instituições de financiamento ao desenvolvimento e agências de crédito à exportação para direcionar o apoio financeiro a projetos selecionados.

Tem sido difícil, no entanto, compreender a postura da nova administração republicana em relação à MSP. É provável que a ordem executiva seja apenas a primeira de uma série de políticas voltadas para o setor, mas chama a atenção que a iniciativa sequer é mencionada no texto e que mecanismos anteriormente reservados a investimentos internacionais tenham sido internalizados. Mesmo que isso mude com decisões subsequentes, não está claro se restou na Casa Branca alguma vontade política em enveredar esforços fora dos Estados Unidos do America First. Se a virada doméstica da última ordem se consolidar, pode sobrar pouco fôlego para avançar em parcerias internacionais no setor. De fato, em se tratando de discussões internacionais sobre minerais críticos, até o momento, Trump se limitou à tentativa de impor um acordo de minérios com a Ucrânia – medida que especialistas afirmam ter pouco efeito sobre a disputa estratégica com a China.

O setor também sente os efeitos da política tarifária de Trump. Segundo reportagem da Bloomberg, a administração discute internamente a implementação de tarifas sobre a importação de cobre nas próximas semanas. Recentemente, Trump ameaçou tarifas de até 25% no minério. Apesar de ter sido poupado no tarifaço de 2 de abril, a decisão só fortaleceu o entendimento de analistas e do mercado de que tarifas e restrições específicas para o metal estão no horizonte. A elevação do preço internacional da commodity pode ser boa para o setor doméstico, mas pode penalizar setores mais avançados na cadeia nos próprios EUA.

No Brasil, essa virada pode frustrar expectativas de engajar com capital americano por meio da MSP. Em julho de 2024, o secretário-adjunto do Departamento de Recursos Energéticos americano, Geofrey R. Pyatt, esteve no país e levantou a ideia de fortalecer a cooperação bilateral por meio da iniciativa. Em outubro, a Mineração Serra Verde entrou para a lista global de projetos da MSP por conta das suas operações de extração de terras raras. Resta entender se a coalizão continuará avançando esforços a despeito de um possível desinteresse americano.

(Arquivo) Geoffrey Pyatt, então vice-secretário adjunto principal de Estado para Assuntos da Ásia Central e do Sul, no Fórum de Negócios Estados Unidos-Índia-Singapura, em Singapura, em 12 fev. 2011 (Crédito: Departamento de Estado/Domínio Público/Flickr)

Cabe destacar que a Vale anunciou recentemente o investimento de R$ 70 bilhões para, entre outros objetivos, aumentar em 32% sua produção de cobre no Pará. As tarifas sugeridas pela administração de Trump podem elevar os preços globais do minério, mas a incerteza resultante de uma política inconstante pode gerar desafios. 

De todo modo, esta ordem executiva reflete um reforço intensificado na busca por segurança mineral doméstica, baseando-se em iniciativas anteriores tanto de Trump quanto de Biden para aprimorar a capacidade de produção dos EUA. Ela acelera os mecanismos de financiamento e reduz as barreiras regulatórias, sinalizando um compromisso firme em priorizar os interesses nacionais no setor de minerais críticos. 

No entanto, persistem preocupações significativas quanto às implicações de longo prazo de uma estratégia voltada para setor interno — especialmente seu potencial para minar parcerias internacionais e desestabilizar a dinâmica do mercado. No limite, esse problema reflete um desafio mais amplo para uma política externa americana que precisa conciliar as demandas estratégicas do desacoplamento com a China e as exigências internas de um eleitorado desencantado com a globalização e seus reflexos na economia americana. 

Ainda que os contornos da nova estratégia norte-americana estejam em construção, é inegável que a corrida para assegurar cadeias de minerais críticos está no centro da agenda em Washington. A China, por sua vez, sinaliza com frequência sua disposição para aproveitar sua posição de vantagem no setor: em resposta ao tarifaço de Trump, Pequim não apenas anunciou uma retaliação tarifária, como também impôs novos controles sobre a exportação de dezenas de minerais estratégicos — reforçando a centralidade dos recursos minerais na disputa sistêmica entre as duas potências.

* Miguel Herman é mestrando no Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio), sob orientação da profª Monica Herz e coorientação da profª Luisa Lobato. Seus interesses de pesquisa se encontram na interseção entre Estudos de Tecnologia e Sociedade, Relações Internacionais, Segurança Internacional e Política Externa Americana. Contato: miguelc.herman2000@gmail.com. LinkedIn: https://www.linkedin.com/in/miguel-herman/.

** Revisão e edição: Tatiana Teixeira. Recebido em 28 mar. 2025. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.

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