Selo dos órgãos que integram o CFIUS (Crédito: captura de tela de vídeo do CSIS sobre o tema)

Por Edna Aparecida da Silva* [Informe OPEU] [Coerção estatal] [Ordem internacional] [CFIUS] 

Desde o retorno de Donald Trump à Casa Branca, a política de investimento estrangeiro dos Estados Unidos vem assumindo contornos distintos daqueles observados em seu primeiro mandato. Como argumentei no artigo Trump entre o protecionismo e a facilitação de investimentos, a America First Investment Policy (AFIP), anunciada em 21 de fevereiro de 2025, indica que a tensão entre retórica protecionista e continuidade da abertura ao capital estrangeiro não expressa incoerência, mas uma reconfiguração do papel político do investimento internacional na ação do Estado norte-americano. 

Historicamente, os Estados Unidos preservaram uma política de investimento aberta, com livre fluxos de capital — financeiros e produtivos — centrais para o financiamento de seus déficits externos e para a estabilidade do balanço de pagamentos. A inflexão observada em Trump 2.0 deve ser compreendida à luz dessa trajetória de longa duração. O que se consolida é uma política de facilitação seletiva do investimento, articulada de forma explícita a ameaças tarifárias, sanções comerciais, investment screening e pressões regulatórias, como instrumentos de ação política e de exercício de poder. 

Nesse novo arranjo, o investimento estrangeiro deixa de ser tratado prioritariamente como variável econômica e passa a ser mobilizado como instrumento de coerção e direcionamento estratégico. Capitais são incentivados, condicionados ou enquadrados de acordo com objetivos definidos pelo Executivo — reindustrialização, segurança nacional e competição geopolítica — inclusive quando envolvem empresas de países aliados, como no caso da Nippon Steel. O investimento passa, assim, a integrar o repertório regular da autoridade presidencial sobre decisões corporativas privadas. 

Em 2025, essa inflexão se tornou particularmente visível. Tarifas, ameaças comerciais e pressões públicas sobre corporações multinacionais passaram a operar de forma combinada com uma política ativa de facilitação seletiva de investimentos. Incentivos, acordos regulatórios e a presença direta do Estado na governança de empresas de setores estratégicos ampliaram de maneira significativa o repertório de intervenção do Executivo sobre decisões corporativas privadas. 

Consoante com os objetivos centrais do projeto Make America Great Again, geração de empregos domésticos, reshoring produtivo e revitalização da base industrial, essa estratégia apresenta resultados ambíguos. O reshoring promovido pelo governo, isto é, a reorientação das decisões de investimento para favorecer a localização da produção no território nacional, concentrou-se em setores altamente capital-intensivos, como semicondutores, energia nuclear e minerais críticos, com impactos limitados sobre o emprego industrial tradicional. Ainda assim, esses investimentos cumprem um papel político central ao reancorar capacidades produtivas estratégicas no território nacional e reforçar a narrativa de soberania econômica. 

Mudanças institucionais: da exceção à normalização do controle 

Esse arranjo não surge no vazio, mas se apoia em uma arquitetura institucional construída ao longo de décadas. Desde os anos 1970, a política de investimento estrangeiro dos Estados Unidos foi organizada em torno de um equilíbrio delicado: preservar a imagem do país como destino aberto e confiável para o capital internacional — em consonância com a open investment policy da ordem liberal — ao mesmo tempo em que se mantinham, no interior do Executivo, instrumentos excepcionais de intervenção sob a justificativa da segurança nacional. Esse equilíbrio buscava conter a politização das revisões de investimento, restringindo a intervenção estatal a avaliações técnicas de risco e evitando que decisões sobre investimentos estrangeiros fossem tomadas com base em critérios políticos explícitos. 

No segundo governo Trump, esse arranjo se altera de forma substantiva. Em 2025, decisões sobre fusões e aquisições, participações acionárias do Estado, subsídios condicionados e ameaças regulatórias passaram a ser mobilizadas de maneira sistemática para influenciar estratégias corporativas privadas. Sob a justificativa recorrente da segurança nacional — agora convertida em critério operativo de governo — mecanismos concebidos originalmente como exceção, como o Comitê de Investimento Estrangeiro nos Estados (CFIUS), os acordos de segurança nacional e a intervenção acionária estatal, passaram a ser utilizados de forma direta, frequente e visível. O investimento deixou, assim, de operar apenas como objeto de regulação econômica e passou a integrar o repertório regular da ação presidencial, transformando-se em um eixo central da estratégia política do Executivo para a reorganização territorial das cadeias industriais nos Estados Unidos. 

CFIUS, acordos de segurança e equity estatal: instrumentos de coerção do Executivo 

A partir dessa mudança institucional, o investimento estrangeiro deixou de ocupar um lugar periférico na política econômica e passou a integrar o núcleo da ação presidencial. Em 2025, decisões sobre fusões e aquisições, participações acionárias do Estado, subsídios condicionados e ameaças regulatórias foram mobilizadas de forma sistemática para influenciar estratégias corporativas privadas. Sob a justificativa da segurança nacional — projetando os objetivos políticos associados ao Make America Great Again —, o Executivo buscou intervir no destino do capital, induzir o reshoring produtivo e reforçar sua autoridade sobre decisões consideradas estratégicas para a reorganização territorial das cadeias industriais nos Estados Unidos. 

Essa inflexão, no entanto, não significou o abandono da abertura ao investimento estrangeiro nem a adoção de políticas clássicas de nacionalização ou de controle estatal direto da economia. O que se observa é uma mudança mais sutil — e politicamente significativa — na forma de intervenção, ancorada em instrumentos legais já existentes, mas utilizados de maneira mais direta e visível. Entre eles, destacam-se a ampliação das prerrogativas do CFIUS, especialmente após a aprovação da Lei de Modernização da Revisão de Risco de Investimento Estrangeiro (FIRRMA) em 2018; o uso recorrente de acordos de segurança nacional (National Security Agreements), que impõem condicionantes à governança e à localização da produção; e a conversão de subsídios públicos em participação acionária, como previsto em dispositivos da Lei de Incentivos à Produção de Semicondutores (CHIPS and Science Act). Por meio desses mecanismos, o acesso ao mercado norte-americano passou a ser condicionado por critérios políticos e de segurança. 

Essa lógica se tornou visível em um conjunto amplo de setores considerados estratégicos. Ao longo de 2025, o governo esteve envolvido em investimentos e acordos com empresas de semicondutores, energia nuclear, minerais críticos e defesa, além de impor condicionalidades às operações de fusão e aquisição. Os casos a seguir ilustram como o Executivo combinou condicionamento regulatório, participação acionária minoritária e pressão institucional para influenciar decisões corporativas privadas. 

Quadro 1- Intervenções estatais sobre o investimento em setores estratégicos nos Estados Unidos (Trump II, 2025)  

Fonte: Elaborado pela autora. 

O que os casos do Quadro 1 revelam não é a emergência de um novo princípio, mas a intensificação de uma lógica já presente em Trump 1.0: a equivalência entre segurança econômica e segurança nacional. Em Trump 2.0, contudo, essa formulação ganha um conteúdo novo, marcado pelo unilateralismo agressivo e pelo uso direto do poder executivo para intervir sobre o capital. Os setores, nos quais se concentram as intervenções estatais — semicondutores, minerais críticos, terras raras, energia nuclear, siderurgia e defesa —, correspondem precisamente às áreas identificadas como vitais para a competitividade tecnológica, a autonomia produtiva e a capacidade militar dos Estados Unidos. Nesses domínios, o investimento deixa de ser tratado como decisão privada orientada por critérios de mercado e passa a ser enquadrado como variável estratégica sujeita à intervenção direta do Estado. 

A participação acionária estatal, ainda que minoritária e formalmente não controladora, os acordos de segurança nacional vinculados a fusões e aquisições e o uso seletivo do investment screening funcionam como mecanismos complementares de controle político sobre o capital. Esses instrumentos permitem ao Executivo influenciar decisões empresariais sem recorrer à nacionalização ou ao fechamento generalizado do mercado, institucionalizando um regime de investimento no qual segurança econômica, política industrial e autoridade presidencial se tornam indissociáveis. Esse enquadramento tem levado empresas a expressarem preocupações quanto a restrições adicionais e impactos sobre suas operações globais, produzindo efeitos extraterritoriais que reconfiguram decisões empresariais e ampliam o alcance do Poder Executivo sobre as estratégias empresariais globais 

Esse desenho institucional distingue a experiência norte-americana de iniciativas semelhantes em outros países. No Brasil, por exemplo, a seleção recente de projetos de minerais estratégicos para financiamento público pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) indica uma preocupação convergente com autonomia produtiva e inserção competitiva, mas não implica, até o momento, a adoção de mecanismos comparáveis de controle estatal contínuo sobre governança corporativa, propriedade ou destino do capital. A experiência dos Estados Unidos sugere, assim, que a disputa por minerais críticos não se define apenas pelo volume de recursos mobilizados, mas pelo arranjo institucional que determina quem mantém, ao longo do tempo, o poder efetivo de decisão sobre ativos estratégicos — inclusive no plano internacional. 

Nos Estados Unidos, esses mecanismos não se limitam a instrumentos formais de filtragem do investimento, como o CFIUS, nem a operações de fusão e aquisição. Eles também incluem pressões diretas sobre corporações privadas e na projeção extraterritorial da autoridade do Executivo norte-americano. Dois casos apresentados no quadro ajudam a entender esse movimento. 

O primeiro é o da Critical Metals Corp., empresa responsável pelo projeto Tanbreez de terras raras na Groenlândia. Ao discutir a participação estatal em uma firma que controla um ativo estratégico fora do território dos Estados Unidos, Washington busca assegurar influência indireta sobre um setor sensível à competição geopolítica. Mesmo sem exercer controle formal imediato, esse tipo de intervenção projeta efeitos regulatórios e políticos para além das fronteiras nacionais, condicionando decisões empresariais e o acesso a cadeias globais de suprimento. 

O segundo caso é o da Westinghouse Electric, que revela uma forma distinta — e igualmente eficaz — de exercício de poder. Aqui, o governo norte-americano não adquiriu diretamente ações da empresa, mas vinculou apoio financeiro, facilitação regulatória e contratos estratégicos a direitos econômicos futuros, como participação nos lucros e a possibilidade de conversão em equity. Na prática, esse arranjo submete decisões de investimento, governança e expansão internacional a prioridades definidas pelo Executivo, produzindo efeitos semelhantes aos observados nos mecanismos de investment screening. Assim como no caso da Apple, não se trata de controle formal imediato, mas do uso da coerção econômica e regulatória para reordenar estratégias corporativas privadas em função de objetivos políticos e de segurança nacional. 

A escalada da guerra comercial em 2025 oferece um exemplo particularmente claro do uso de coerção direta sobre corporações privadas como instrumento da política econômica do segundo governo Trump. No chamado “Dia da Libertação”, a administração anunciou um novo ciclo de aumento de tarifas sobre produtos importados, aprofundando o caráter unilateral da política comercial norte-americana e ampliando a incerteza regulatória para empresas inseridas em cadeias globais de valor. Nesse contexto, corporações com produção fortemente concentrada na China se tornaram alvos explícitos de pressão presidencial.  

O caso da Apple é emblemático. O governo passou a exigir, publicamente, que a empresa ampliasse sua produção em território norte-americano, sinalizando que a manutenção de operações concentradas na China poderia resultar na imposição de tarifas adicionais — estimadas em até 25% sobre produtos importados —, além da perda de benefícios e do aumento do escrutínio regulatório. Diferentemente dos mecanismos institucionais associados ao CFIUS, esse episódio evidencia uma forma de coerção personalizada e imediata, na qual a política tarifária foi usada como instrumento direto de interferência em decisões privadas de investimento e reorganização produtiva. O caso da Apple revela, assim, de forma particularmente clara, como, sob Trump 2.0, o unilateralismo comercial e a pressão direta sobre grandes corporações passaram a integrar o repertório regular da ação presidencial sobre o capital.  

Impactos sistêmicos: centralização do capital e fragmentação dos fluxos globais 

Os dados do World Investment Report 2025, da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD, na sigla em inglês), embasam o nosso argumento de que o segundo governo Trump intensificou o uso do investimento como instrumento de coerção política e reposicionamento estratégico do capital. O relatório documenta que, embora os Estados Unidos tenham ampliado incentivos e adotado políticas de facilitação seletiva de investimentos, essa abertura foi acompanhada de um endurecimento dos mecanismos de investment screening, especialmente em setores ligados à defesa, à tecnologia e à infraestrutura crítica. 

O relatório também mostra que essa estratégia contribuiu para uma centralização crescente do capital global em setores definidos como estratégicos pelo Estado, como semicondutores, infraestrutura digital, inteligência artificial e energia limpa. Esses investimentos se tornaram mais capital-intensivos e geograficamente concentrados, com os Estados Unidos emergindo como um dos principais polos de atração. Ao mesmo tempo, observa-se uma desaceleração dos investimentos associados à China, indicando que fatores geopolíticos e regulatórios passaram a desempenhar papel central na reorganização dos fluxos globais de capital. 

O Quadro 2 (abaixo) sintetiza essas tendências e indica que a Lei de Incentivos à Produção de Semicondutores (CHIPS and Science Act) e a Lei de Redução da Inflação (Inflation Reduction Act IRA), aprovadas em 2022 no governo Biden, consolidaram um consenso bipartidário em torno da atração seletiva de investimento estrangeiro direto, estabelecendo a base institucional para a continuidade e o aprofundamento dessa política em Trump 2.0. 

Quadro 2 — Evidências da reconfiguração do investimento global 

Fonte: Elaboração da autora a partir do World Investment Report 2025 (UNCTAD). 

Da ordem multilateral à coerção regional: como Trump 2.0 reconfigura EUA-Canadá-México 

Os dados do World Investment Report 2025 tornam visível a estratégia em curso do segundo governo Trump, ao mostrar como o investimento passou a ser mobilizado não apenas como vetor de atração de capital, mas como instrumento de coerção e de reposicionamento regional do capital. O aumento expressivo dos fluxos de investimento para os Estados Unidos foi acompanhado da intensificação das relações produtivas e financeiras com Canadá e México, que passaram a desempenhar papel funcional na reorganização das cadeias de valor lideradas por Washington. 

Nesse contexto, as pressões políticas, comerciais e regulatórias exercidas pelo governo norte-americano sobre Ottawa e Cidade do México — incluindo disputas tarifárias, renegociações regulatórias e ameaças de restrição ao acesso ao mercado — devem ser compreendidas como parte de uma estratégia deliberada de consolidação de um espaço econômico regional hierarquizado. Mais do que uma política de reshoring estritamente nacional, trata-se de um projeto de reterritorialização do capital em escala norte-americana, no qual Canadá e México funcionam como extensões produtivas e logísticas de uma estratégia centrada nos interesses econômicos e de segurança dos Estados Unidos. 

Quadro 3 -Investimento estrangeiro e centralização seletiva na América do Norte  

Fonte: Elaboração da autora a partir do World Investment Report 2025 (UNCTAD). 

Como já observava Barbara Jenkins, no livro The Paradox of Continental Production: national investment policies in North America (Cornell University Press, 1992), ao analisar os debates dos anos 1970, o investimento estrangeiro direto sempre evidenciou o alcance extraterritorial das regulações norte-americanas, sobretudo, em economias fortemente dependentes do capital dos Estados Unidos. Jenkins mostrou como a aplicação de leis e restrições definidas em Washington produzia efeitos diretos sobre países como o Canadá, obrigando seus governos a negociarem isenções e exceções para mitigar impactos econômicos domésticos. 

Essa dimensão extraterritorial da política de investimento — ancorada na assimetria estrutural entre economias integradas — reaparece de forma ampliada no segundo mandato de Trump. Em 2025, a intensificação do investment screening, o uso recorrente de critérios de segurança nacional e as pressões regulatórias associadas ao CFIUS reforçam a capacidade dos Estados Unidos de condicionarem decisões de investimento para além de suas fronteiras, afetando diretamente parceiros regionais como Canadá e México. 

Notícias recentes sobre a abertura de negociações formais entre Canadá e Estados Unidos para revisar o acordo de livre-comércio norte-americano, Canada-U.S.-Mexico (USMCA), tornam explícita essa dinâmica. Ao pressionar Ottawa a reavaliar compromissos regulatórios, industriais e de investimento sob o argumento de segurança econômica, competitividade regional e alinhamento estratégico — e ao tensionar, de modo semelhante, sua relação com o México em temas como regras de origem, política industrial e investimentos em setores sensíveis —, Washington antecipa disputas que, em outros contextos, seriam tratadas no âmbito multilateral. Esses movimentos confirmam que, sob Trump 2.0, a política de investimento opera como instrumento de reorganização regional hierarquizada, aprofundando a dimensão extraterritorial do poder executivo norte-americano sobre o investimento. 

Da exceção ao método: coerção e política de investimento sob Trump 2.0 

O balanço do segundo governo Trump em 2025 revela um deslocamento estrutural da política de investimento norte-americana em relação aos princípios normativos da ordem liberal internacional. Princípios como tratamento nacional, não discriminação e separação entre economia e política passam a ser tensionados por uma prática crescente de intervenção executiva sobre os fluxos de capital. A regulação do investimento deixa, assim, de operar como instrumento técnico e passa a integrar o núcleo do exercício do poder presidencial. Nesse processo, a doutrina, segundo a qual segurança econômica é segurança nacional — formulada no primeiro mandato —, é convertida em método regular de governo. 

Em Trump 2.0, essa doutrina adquire um conteúdo novo, marcado pelo unilateralismo agressivo, pela normalização da exceção e pelo uso recorrente da coerção regulatória e comercial. Mecanismos, como o CFIUS, os acordos de segurança nacional, a participação acionária estatal minoritária e as pressões tarifárias diretas sobre corporações privadas, deixam de ser acionados de forma episódica e passam a integrar o repertório cotidiano da ação presidencial. 

O resultado não é um retorno ao protecionismo clássico, mas a consolidação de um regime de investimento seletivo e politicamente condicionado, que tensiona princípios centrais da ordem liberal internacional do investimento — em especial a não discriminação, o tratamento nacional e a ideia de livre-circulação de capitais orientada por critérios predominantemente econômicos. Ao subordinar o acesso ao mercado norte-americano a critérios de alinhamento estratégico, territorial e de nacionalidade do capital, o segundo governo Trump transforma a doutrina da segurança econômica em um método sistemático de intervenção sobre os fluxos de investimento. Esse movimento aprofunda a reconfiguração da ordem liberal, acelera sua fragmentação e desloca o eixo da governança do investimento do multilateralismo para a coerção executiva. Trata-se da consolidação de um novo padrão de exercício do poder estatal sobre o capital, com implicações duradouras para a economia política internacional.

* Edna Aparecida da Silva é doutora em Ciência Política pela Unicamp, pesquisadora associada do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), assim como no projeto “Dinâmica Competitiva e Interações Estratégicas: os impactos da competição tecnológica entre EUA-China sobre o Brasil” (CNPq/INEU/UFPB). Também participa dos grupos de pesquisa: GT da Clacso “‘Lex Mercatoria, Poder Corporativo y Derechos Humanos” e do Grupo de Estudo e Pesquisa Direito Internacional Crítico (DiCri) da UFRGS. Estuda investimento e segurança, investment screening e a atuação doméstica e internacional do CFIUS na dinâmica de competição com a China. É autora dos capítulos: “CFIUS tailored to the US-China strategic rivalry: investment screening and regulatory convergence in the shadow of the liberal international order”, no livro China’s Globalisation and the New World Order (Palgrave MacMillan, 2025), organizado pelos professores Najimdeen Bakare e Adam Saud e “As sanções econômicas no contexto da guerra hegemônica: o papel das sanções financeiras na estratégia da diplomacia econômica dos Estados Unidos” em coautoria com Jaime Cesar Coelho (UFSC/INCT-INEU), no livro A volta de Trump: choque político e relações internacionais, organizado por Sebastião Carlos Velasco e Cruz e Neusa  Bojikian (Editora Unesp, 2025) Contato: ednasilva@uol.com.br. 

** Revisão e edição: Tatiana Teixeira. Recebido em 20 dez. 2025. Este conteúdo não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU. 

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