Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, durante a Abertura da Primeira Reunião de Sherpas da Presidência brasileira do BRICS, Palácio do Itamaraty, Brasília – DF, em 22 fev. 2025 (Crédito: Ricardo Stuckert/PR/Flickr)

Dossiê “Trump vs. O Mundo“

Por Rômulo Tavares Ribeiro* [Informe OPEU] [Dossiê] [Trump 2.0] [Tarifas] [Comércio] [Brics] [Brasil] 

A ameaça tarifária 

Em 9 de julho de 2025, o presidente dos Estados Unidos da América publicou uma carta, ameaçando a República Federativa do Brasil com um aumento avassalador nas tarifas de mercadorias exportadas para os EUA. Em sua carta, mencionou razões para além do âmbito da política comercial, bem como alegadas perdas comerciais cumulativas contra os EUA na relação bilateral. A dimensão de política comercial dessa carta é o escopo desta breve nota. 

À semelhança do que havia feito em relação a muitos outros países, o presidente dos EUA anunciou um aumento impressionante na alíquota do imposto de importação contra o Brasil, neste caso, com início em 1º de agosto de 2025. Ele anunciou um aumento de até 50% ad valorem, com um gatilho para uma nova rodada, caso o Brasil adote tratamento recíproco, proporcional à possível resposta do Brasil. 

Além de outros elementos que estão fora do escopo dessa nota, a carta do presidente americano indica que o aumento pode não ocorrer, se as empresas brasileiras transferirem as plantas de produção para os EUA. A ameaça veio com uma condicionalidade associada. In verbis, “Como você sabe, não haverá tarifa, se o Brasil, ou empresas dentro de seu País, decidirem construir ou fabricar produtos dentro dos Estados Unidos e, de fato, faremos todo o possível para obter aprovações de forma rápida, profissional e rotineira – em outras palavras, em questão de semanas”. 

Além disso, como resultado do suposto tratamento discriminatório contra empresas americanas dedicadas ao Comércio Digital, o presidente dos EUA disse que o Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR, na sigla em inglês) seria chamado a iniciar uma investigação com base na Seção 301 da Lei de Comércio da América. 

Desse modo, o pedido do início de investigação, no âmbito da Seção 301, sobre as supostas práticas comerciais desleais do Brasil por parte do USTR ocorreu em 15 de julho de 2025, direcionada a vários assuntos, a saber: “comércio digital e serviços de pagamento eletrônico; injustas tarifas preferenciais; interferência anticorrupção; proteção da propriedade intelectual; acesso ao mercado de etanol; e desmatamento ilegal são irracionais ou discriminatórios e sobrecarregam ou restringem o comércio dos EUA”. Essa variedade de assuntos mostra um apetite do USTR de atender à orientação do presidente dos EUA, abrindo uma frente de disputas bilaterais com o Brasil sob a Seção 301. 

USTR e as Regras do GATT 

Conforme explicado pelo USTR na investigação contra a China sobre semicondutores, publicada no Federal Register [equivalente ao Diário Oficial da União no Brasil, N.R.], de 30 de dezembro de 2024, “A Seção 302(b)(1)(A) da Lei de Comércio de 1974, como alterada (Lei de Comércio), autoriza o Representante de Comércio dos EUA a iniciar uma investigação para determinar se um ato, política ou prática de um país estrangeiro é acionável sob a seção 301 da Lei de Comércio. As questões acionáveis sob a seção 301 incluem atos, políticas e práticas de um país estrangeiro que sejam irracionais ou discriminatórias e sobrecarreguem ou restrinjam o comércio dos EUA. Um ato, política ou prática não é razoável se, embora não necessariamente viole ou seja inconsistente com os direitos legais internacionais dos Estados Unidos, for injusto e desigual”. 

Essa explicação da Seção 301 da Lei de Comércio de 1974 nos lembra que as regras a serem observadas pela autoridade comercial dos EUA devem ter uma orientação para garantir decisões finais baseadas em avaliação técnica prévia. Mas, também, para qualquer investigação devida sob a Lei de Comércio, deve-se dar ênfase a atos, políticas ou práticas que possam ser inconsistentes com os direitos legais internacionais dos Estados Unidos. Este ponto deve ser enfatizado. O que é esperado pela comunidade internacional é que esses direitos legais de um país sejam aqueles direitos internacionalmente reconhecidos como reguladores de sua interação com outros países. 

É apropriado considerar que as disciplinas da Organização Mundial do Comércio (OMC) constituem o conjunto de direitos jurídicos internacionalmente reconhecidos de cada país-membro sobre questões comerciais abrangidas por seus acordos. É sabido que um dos aspectos mais importantes da política comercial sob as regras da OMC é a administração justa e equilibrada das tarifas pelos países-membros. 

Mas, do ponto de vista das disciplinas da OMC, argumentamos que há uma inconsistência entre a condicionalidade apresentada pelo presidente dos EUA e as disposições do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês) – uma referência fundamental da regulamentação internacional de comércio e tarifas liderada pelos EUA após a Segunda Guerra Mundial, absorvida e ampliada pela criação da OMC na última década do século XX. Não é difícil ver que o GATT não oferece espaço político para a adoção de tal condicionalidade. 

Os pilares mais importantes do Acordo são o Tratamento Geral da Nação Mais Favorecida (MFN, na sigla em inglês) e os princípios de não discriminação. 

Por um lado, o princípio MFN se materializa no Artigo I como uma espécie de artigo fundacional, afirmando que “Com relação aos direitos aduaneiros e encargos de qualquer tipo impostos sobre ou relacionados com importação ou exportação, ou impostos sobre a transferência internacional de pagamentos para importações ou exportações; e, com relação ao método de cobrança de tais direitos e encargos; e, com relação a todas as regras e formalidades relacionadas com importação e exportação; e com relação a todos os assuntos referidos nos parágrafos 2 e 4 do Artigo III, qualquer vantagem, favor, privilégio ou imunidade concedida por qualquer parte contratante a qualquer produto originário ou destinado a qualquer outro país será concedida, imediata e incondicionalmente, ao produto similar originário ou destinado aos territórios de todas as outras partes contratantes”. 

Por outro, o Artigo III se refere à Não Discriminação, ou, como geralmente chamado, ao Tratamento Nacional, impedindo que as medidas tomadas pelos países-membros sejam direcionadas para um tratamento discriminatório, de forma que “Os produtos do território de qualquer parte contratante importados para o território de qualquer outra parte contratante receberão tratamento não menos favorável do que o concedido a produtos similares de origem nacional, em relação a todas as leis, regulamentos e requisitos que afetam sua venda interna, oferta para venda, compra, transporte, distribuição ou uso”. 

(Arquivo) “Dia da Libertação”: Presidente Donald Trump assina ordem executiva impondo tarifas, em 2 abr. 2025, nos jardins da Casa Branca, em Washington, D.C. (Crédito: Casa Branca/Flickr)

Deve-se acrescentar que a adesão à OMC permite importantes cursos de ação por parte de países que se considerem negativamente afetados por práticas desleais. É o caso dos artigos VI e XVI do GATT, bem como dos Acordos Antidumping e de Subsídios, que regulam como remediar os danos ao desempenho comercial derivados de práticas desleais. Essas disciplinas codificam uma forma justa e transparente de conduzir investigações, reconhecida por todos os países que participam do sistema multilateral incorporado nos acordos da OMC. 

Uma alternativa para as medidas é o recurso a salvaguardas, em conformidade com as disciplinas do Artigo XII do GATT, que diz que, em certas circunstâncias e com limitações predefinidas, “qualquer parte contratante, a fim de salvaguardar sua posição financeira externa e sua balança de pagamentos, pode restringir a quantidade ou o valor das mercadorias, cuja importação pode ser permitida”. Nesse caso, o país pode adotar medidas temporárias para trabalhar em um aumento das importações, prejudicando a economia nacional e colocando em risco o bem-estar de seus cidadãos. O sistema multilateral oferece essa possibilidade (tanto por meio do Artigo XII quanto do Artigo XIX) de medidas de salvaguarda para fornecer espaço aos países que se veem atrasados em relação a um cenário econômico competitivo em rápida mudança. 

Por fim, os artigos XX e XXI do GATT, sobre exceções gerais e específicas de segurança, respectivamente, dão aos países-membros a flexibilidade para excluir regras multilaterais, de modo a evitar necessidades essenciais prejudiciais, desde a condição humana até a segurança de suas sociedades. 

No entanto, nenhuma flexibilidade ou exceção prevê uma autorização para que um país-membro use tarifas aumentadas como ferramenta para forçar a realocação de plantas produtivas de outro país, a fim de aliviar o resultado de sua balança comercial. 

Com efeito, em uma perspectiva mais ampla, os acordos da OMC não se destinam a permitir tal condicionalidade, seja sob a forma de uma medida de compensação, seja em um caso extremo envolvendo o direito de retaliação. A tentativa de não aumentar as tarifas, se um país estrangeiro exportar indústrias para o seu território – que propomos denominar de “tariffshoring” –, está além do escopo de remediar práticas vistas como prejudiciais ao acesso ao mercado ou afetando direitos. Pelo contrário, parece ser uma violação prima facie do princípio de Tratamento Nacional, pois declara que algumas indústrias estrangeiras de outro país-membro receberão tratamento nacional, se e somente se, tornarem-se indústrias nacionais. 

Para além da adoção de uma condicionalidade que constitui discriminação injustificável contra um país, o argumento de uma relação comercial injusta ou desigual é minado desde o início pelo fato de os EUA deterem mais de uma década de superávits recorrentes no comércio bilateral de bens e serviços com o Brasil. 

Além das possíveis consequências negativas terríveis para os exportadores brasileiros, bem como para os importadores e consumidores americanos (desde produtos como café e suco de laranja até aço e aeronaves), um aspecto importante da orientação de Trump de exigir uma realocação de indústrias por meio de uma ameaça tarifária é que ela desafia a reputação técnica das autoridades de política comercial americanas, arriscando sua credibilidade para expressar demandas de reformas das regras e dos procedimentos da OMC.  

BRICS e o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC 

De fato, o uso deliberado de instrumentos de política comercial de uma forma incompatível com as regras do GATT/OMC, junto com um veto persistente dos Estados Unidos de permitir que o Órgão de Solução de Controvérsias funcione em sua plena capacidade, priva o sistema comercial multilateral de contribuições construtivas dos EUA. Sendo assim, um comentário final sobre o BRICS é absolutamente necessário, pois a guerra tarifária é um grande desafio econômico enfrentado por esta jovem organização. O tipo de política que os EUA adotam atualmente contra vários países pode acabar promovendo uma expansão ainda mais rápida do bloco BRICS. Se esse impulso se traduzir em um aumento do comércio intrabloco, é natural prever a ocorrência de disputas comerciais no futuro próximo dentro do próprio bloco. 

Um dos pilares do sistema multilateral desde a conclusão do Rodada Uruguai e a criação da OMC [1994 e 1995, respectivamente, N.R.] não foram tanto as promessas feitas pelos defensores do livre-comércio como um caminho aberto para a prosperidade, mas a existência objetiva de princípios bem conhecidos e geralmente aceitos que orientam a resolução de controvérsias sobre os temas comerciais e de investimento abordados pelas disciplinas da OMC. 

Este não é o caso apenas dos países do BRICS, é claro. A importância de restaurar o mecanismo, em certa medida, é evidenciada por diferentes iniciativas. Na ausência de um Órgão de Solução de Controvérsias funcional em Genebra, os membros da OMC – como a União Europeia e o Canadá em 2019; e 18 países sob o Acordo de Arbitragem de Apelação Interina Multipartidária (MPIA, na sigla em inglês), em 2020 – decidiram resolver disputas por meio de arbitragem, tendo as regras da OMC como lei de referência, utilizando o Artigo 25 do Entendimento de Solução de Controvérsias. Desde então, muitos países decidiram fazer o mesmo. Aderiram ao Mecanismo, fazendo o MPIA representar países que respondem por quase 60% do comércio mundial total. 

Tendo isso em mente, é apropriado que os países do BRICS se movam para preservar o mecanismo de solução de controvérsias da OMC, pois não faz sentido para o BRICS se privar dos benefícios de um mecanismo bem desenvolvido e conduzido segundo o interesse de seus membros, como o da OMC. Na Declaração do Rio de Janeiro de 6 de julho de 2025, os países do BRICS reiteraram seu apoio “ao sistema multilateral de comércio baseado em regras, aberto, transparente, justo, inclusivo, equitativo, não discriminatório e baseado em consenso, com a Organização Mundial do Comércio (OMC) em seu núcleo”. 

É por isso que este artigo argumenta que os países do BRICS estão na direção certa para dedicar parte de sua energia para continuar impulsionando o renascimento da OMC, mas, coerentemente, é crucial construir ou aderir a um mecanismo alternativo baseado nas regras da OMC, com as devidas adaptações, que permita a solução de disputas comerciais entre eles.

OMC: “Os países do BRICS estão na direção certa”, diz Tavares Ribeiro (Crédito: OMC/Flickr)

Este mecanismo deve se basear nas normas internacionais de direito, bem como na boa-fé, como fez o GATT em 1947, “Reconhecendo que as suas relações no campo do comércio e da atividade econômica devem ser conduzidas com vista a elevar o nível de vida, assegurar o pleno emprego e um volume elevado e crescente de rendimento real e de demanda efetiva, desenvolver o pleno uso dos recursos do mundo e expandir a produção e a troca de bens. Desejosos de contribuir para esses objetivos mediante a celebração de acordos recíprocos e mutuamente vantajosos destinados à redução substancial de tarifas e outras barreiras ao comércio e à eliminação do tratamento discriminatório no comércio internacional”. 

Multilateralismo com pragmatismo 

Neste artigo, argumentou-se que as medidas anunciadas pelo presidente dos EUA contra o Brasil, em 9 de julho de 2025, abrangeram uma clara violação de uma disciplina fundamental da OMC, na medida em que envolve a administração de tarifas de forma a forçar a exportação de indústrias para os EUA. 

A essa condicionalidade apresentada pelo presidente dos EUA denominamos tariffshoring. 

Esse procedimento prejudica a legitimidade do Representante de Comércio dos EUA de expressar demandas por reformas na OMC. Entre elas, as que foram apresentadas como as razões americanas para bloquear a admissão de juízes para recompor o Órgão de Apelação. 

Também foi argumentado que, do ponto de vista dos países do BRICS, a paralisia do Órgão de Apelação em Genebra torna evidente o caso de um uso alternativo das disciplinas da OMC, em favor daqueles países que têm uma parcela crescente do PIB global e estão realmente comprometidos com uma prosperidade compartilhada.  

Como corolário, a implementação técnica da decisão tomada pelos ministros do Comércio do referido grupo de adotar a “Declaração do BRICS sobre a Reforma da OMC e o Fortalecimento do Sistema Multilateral de Comércio” pode incluir um compromisso de todos os países dos BRICS de se envolverem no mecanismo MPIA, como um mecanismo oficialmente aceito para resolver possíveis disputas comerciais bilaterais dentro do bloco. como um estímulo para o crescimento do comércio entre eles.

* Rômulo Tavares Ribeiro é economista. As opiniões apresentadas são de caráter individual, e não necessariamente de qualquer organização ou grupo ao qual o autor seja afiliado. Contato: romulograz@hotmail.com. 

** Tradução, revisão e edição final: Tatiana Teixeira. Tradução conferida e aprovada pelo autor. Primeira versão recebida em 27 jul. 2025. A versão original em inglês deste artigo foi publicada na mesma data. Este Informe OPEU não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU. 

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